Réponse de la Commission européenne à la crise énergétique de 2022. Une analyse du Pr Steve Thomas, PSIRU Public Services International Research Unit Université de Greenwich,

 

https://gala.gre.ac.uk/id/eprint/37893/7/37893_THOMAS_European_Commission_response_to_the_ebergy_crisis_of_2022.pdf

1) Le constat  Octobre 2022 : L’augmentation des prix du gaz à partir de 2021, exacerbée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022 et d’autres problèmes d’approvisionnement énergétique, a conduit à une triple crise : sur le coût  de l’énergie ;  sur la fiabilité de l’approvisionnement énergétique; et sur le changement climatique.

Les mesures qui contribueront à atténuer ces trois problèmes – prix inabordables, risque de panne d’électricité et non-respect des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre – auront également des avantages politiques si elles réduisent la dépendance de l’UE vis-à-vis du gaz russe.

2. Les propositions de la Commission : La présidente von der Leyen a pris note des mesures déjà prises, notamment:

a) Réduction de la demande notamment de gaz et création d’une installation commune de stockage de gaz avec un objectif, déjà atteint début septembre 2022, d’atteindre 80% de capacité.

b)  Diversification loin du pétrole et du gaz russes.

 c) Des investissements massifs dans les énergies renouvelables.

 Nous nous concentrons sur les cinq mesures spécifiques proposées par von der Leyen pour les marchés de l’électricité et du gaz et qui devraient avoir un effet significatif au cours de l’hiver 2022/23. Il s’agit notamment des éléments suivants :

 1. Réduction de la demande de pointe d’électricité. 

2. Un plafond sur les revenus des entreprises produisant de l’électricité à faible coût, les revenus étant détournés pour soutenir les consommateurs et les entreprises vulnérables. 

3. Une contribution « solidaire » des entreprises de combustibles fossiles réalisant des bénéfices « inattendus », essentiellement une taxe sur les bénéfices exceptionnels. 

4. Mesures visant à améliorer la liquidité des marchés de l’électricité afin de contribuer à la sécurisation des marchés à terme. 

5. Un plafonnement des prix du gaz russe

Liquidité des marchés de l’électricité : la liquidité des marchés à terme serait faible et  affecterait  la capacité des sociétés énergétiques à acheter des contrats à long terme, donc leur capacité à offrir aux consommateurs des offres à prix intéressant  parce que les entreprises ne sauront pas quel prix elles devront payer pour leur électricité. Les mesures de liquidité n’ont pas été  reprises dans la proposition finale de la Commission et ne sont pas mentionnées dans la proposition adoptée par le Conseil. Ils semblent encore en cours de discussion, mais bien qu’ils puissent être utiles, ils auront un impact limité s’ils sont adoptés et ils ne sont pas discutés plus en détail ici.

Outre les propositions faites par la présidente von der Leyen, d’autres propositions ont été avancées par les gouvernements des États membres et pourraient être mises en œuvre. Les principales sont une extension de la proposition de plafonnement des prix à tous les approvisionnements en gaz importé et une proposition visant à subventionner le gaz utilisé pour produire de l’électricité.

Aux fins de l’analyse, il est utile de diviser les propositions en trois groupes: celles qui visent à réduire la demande; ceux conçus pour générer des fonds provenant de taxes exceptionnelles qui pourraient être recyclées pour soutenir les consommateurs vulnérables et à faible revenu; et celles visant à réduire le prix du gaz. 

3. Les causes du problème  Manque de ressources disponibles – tensions sur le gaz

L’invasion de l’Ukraine par la Russie, qui a entraîné des sanctions contre la Russie et une action de la Russie pour réduire les approvisionnements en gaz de l’Europe, a exacerbé les problèmes d’approvisionnement en gaz qui existaient déjà. Le prix international du gaz avait déjà augmenté de 400 % entre avril et octobre 2021 (ACER, 2021).

De graves problèmes sont apparus dans le secteur nucléaire Français avec, en moyenne, environ la moitié des réacteurs nucléaires français hors service pour 2022, réduisant la production attendue d’environ un quart par rapport à il y a 3-4 ans. Cela a conduit la France à importer d’importantes quantités d’électricité généralement produite à partir de gaz. Ces problèmes devraient se poursuivre jusqu’en 2023. À tout moment et tout au long de l’hiver, une poignée d’autres réacteurs seront également fermés pendant plusieurs mois pour les mises à niveau requises par l’examen périodique de la sûreté de 10 ans afin de permettre la prolongation de la durée de vie.

EDF prévoit que sa production nucléaire en 2022 sera de 280-300TWh contre 393TWh en 2018. .

En conséquence, la France sera un importateur net d’électricité toute l’année en 2022 et 2023 au lieu de seulement pendant les mois d’hiver et un hiver froid mettra le système français sous forte pression en raison du niveau élevé d’utilisation du chauffage électrique en France. Certains de ces réacteurs seront remis en service avant l’hiver 2022/23, une fois le rechargement en combustible et l’entretien de routine terminés. Cependant, 12 des 56 réacteurs sont fermés en raison de graves problèmes de corrosion auxquels il faudra au moins un an pour remédier avec d’autres réacteurs potentiellement touchés.

 La sécheresse de l’été 2022 a également affecté la disponibilité hydroélectrique dans toute l’Europe.

Remarques : oui, bon en ce qui concerne  le Grand Carénage, 8 unités de 900 MW sont revenues du grand carénage depuis 2020 soit 4 par ans, durée 6 mois environ , et ceci malgré  le Covid

Et un autre facteur important non mentionné  a été la baisse de la vitesse des vents sur toute l’Europe du Nord qui a entrainé un déficit de près de 30% de la production éolienne, partiellement compensé par du gaz  

4) Les causes du problème   : le modèle des marchés du gaz et de l’électricité

Les problèmes à l’origine des prix élevés de l’énergie peuvent être divisés en deux catégories : ceux qui affectent directement les prix de gros et de détail du gaz et ceux qui influent sur les prix de l’électricité. Un élément clé du problème est l’utilisation du modèle de marché des produits de base pour le commerce international du gaz, les marchés nationaux de gros du gaz et les marchés nationaux de gros de l’électricité.

Le modèle des produits de base, utilisé pour la plupart des produits de base échangés à l’échelle internationale, est basé sur les marchés au comptant internationaux dans lesquels les produits de base sont négociés à des prix visibles. Le prix au comptant est fixé par le prix offert par le producteur le plusélevé . Le marché comprendrait également plusieurs produits dérivés et instruments tels que des contrats à long terme, des contrats à terme et des options, mais le prix de ceux-ci serait fortement influencé et généralement indexé, du moins en partie, sur le prix au comptant du jour. Les avantages revendiqués de ce modèle sont:

- Il fournirait un prix de référence visible et facilement calculé qui déterminerait ou aurait une forte influence par indexation sur  le prix payé pour le produit. 

- L’offre et la demande s’équilibreraient généralement parce que le marché paierait suffisamment pour couvrir les coûts du producteur le plus coûteux nécessaire pour répondre à la demande et qu’il en résulterait la combinaison de fournisseurs la moins coûteuse utilisée pour répondre à la demande.

- Les signaux de prix du marché stimuleraient les investissements nécessaires dans de nouvelles capacités, incitant les producteurs potentiels à entrer sur le marché et forçant les producteurs à prix élevés à quitter le marché si le prix au comptant est inférieur à leur coût de production. Des prix élevés tendraient également à réduire la consommation réduisant les prix et des prix bas tendraient à augmenter la consommation en augmentant les prix

-En période de pénurie, il y a souvent une prime de prix en plus des coûts du producteur marginal, car les producteurs exploitent leur pouvoir de marché pour faire monter les prix. Cependant, en période d’excédent, les prix s’effondreront, les producteurs étant prêts à vendre à des prix aussi bas que leurs coûts marginaux plutôt que leurs coûts totaux, de sorte qu’ils auront au moins un revenu net même si cela ne couvre pas leurs coûts totaux. Ce revenu peut leur permettre de survivre jusqu’à ce que les prix augmentent, mais la position de ne pas couvrir intégralement les coûts n’est viable que pendant une courte période et le fournisseur devrait éventuellement quitter le marché si les prix payés continuent à être inférieurs à leurs coûts.

5) Pourquoi ça ne fonctionne pas !

Un modéle de marché inadapté entrainant des fluctuations trop importantes :  La hausse et la baisse spectaculaires des prix, connues sous le nom de « cycle porcin », sont caractéristiques des marchés des produits de base. Les pénuries entraînent des investissements qui font baisser les prix, ce qui entraîne à son tour la sortie des producteurs à coûts élevés, ce qui fait remonter les prix. L’amplitude des  fluctuations dépendra des caractéristiques du produit. Par exemple, une marchandise avec des substituts prêts à l’emploi et qui est facilement stockée sera capable de tolérer un déséquilibre entre l’offre et la demande beaucoup plus facilement qu’une marchandise sans ces caractéristiques.

Pour l’électricité, les possibilités de stockage sont très limitées et uniquement à court terme (quelques heures avec des batteries) et il n’y a généralement pas de substituts. En outre, il est nécessaire que l’offre et la demande s’équilibrent toujours si l’on veut éviter un effondrement catastrophique du système. C’est l’une des principales questions soulevées par l’utilisation d’un tel marché pour les marchés nationaux de l’électricité.

Le dogme de la concurrence :  Le dogme primordial de la Commission, c’est que les consommateurs ont le « droit » de choisir leur fournisseur d’électricité. Toutefois, étant donné que l’électricité est un produit standard, s’il n’y a pas d’avantage économique à avoir le choix et parce que les coûts supplémentaires imposés par la concurrence - duplication des fonctions, perte d’économies d’échelle - peuvent augmenter les prix, il peut s’agir d’un droit qui n’a aucun avantage pour les consommateurs et dont ils ne veulent pas.

Pour l’électricité, le marché de gros concurrentiel n’est pas un modèle viable

Pour qu’un marché de gros concurrentiel de l’électricité puisse être jugé efficace, il doit répondre à au moins trois critères.:  

- Il doit fixer un prix de référence qui détermine le prix auquel la majeure partie de l’électricité est achetée et vendue, directement ou indirectement via l’indexation des contrats.

- Il devrait offrir une place d’échange pour acheter et vendre de l’électricité à des prix fiables et reflétant les coûts, afin que les nouveaux vendeurs (producteurs) et acheteurs (détaillants) puissent entrer sur le marché et empêcher les acteurs existants d’exploiter leur pouvoir de marché, les nouveaux entrants sachant qu’ils seront en mesure de concurrencer équitablement les autres acheteurs/vendeurs.

-  Il devrait fournir des signaux de prix en temps opportun afin que les prix élevés reflétant une pénurie potentielle d’électricité réduisent la demande et stimulent les investissements à temps pour prévenir les pénuries d’électricité. En  période de bas prix/capacité excédentaire, les fournisseurs qui ne peuvent pas rivaliser à ces bas prix seront évincés du marché.

Aucun marché de gros de l’électricité de l’UE n’a satisfait aux trois critères, même lorsque  la capacité de combustible fossile était une option acceptable pour une nouvelle capacité de production

Étant donné que le délai de  construction, même pour une nouvelle capacité de production construite rapidement, est de cinq ans ou plus, il semble peu probable que les signaux de prix aient jamais été un mécanisme suffisamment fiable pour équilibrer l’offre et la demande. Assurer l’équilibre de l’offre et de la demande par ce mécanisme fait l’hypothèse peu plausible qu’une capacité suffisante sera suffisamment rentable pour répondre à la demande même aux pics de consommation..

Contrairement à d’autres produits de base, le producteur d’électricité marginal (le plus cher) ne sera requis que quelques heures par an et, lors d’un hiver doux, pourrait ne pas être nécessaire du tout et les propriétaires de centrales ne recevraient aucun revenu. Pour que les producteurs de pointe soient économiquement viables, le prix aux heures de pointe doit être très élevé afin qu’ils génèrent suffisamment de revenus pour couvrir leurs coûts fixes.

Pour dissiper ces préoccupations concernant la construction de nouvelles capacités de production et le maintien en ligne des centrales de pointe, de nombreux États membres ont introduit des enchères de capacité pour produire la nouvelle capacité nécessaire et des paiements de capacité pour récompenser les producteurs simplement pour avoir promis d’être disponibles pour produire si nécessaire. Ces mesures répondent à un besoin évident… mais elles sont en contradiction avec le modèle du marché

EPSU (European Public Sector Union) a   fait valoir depuis l’adoption de la Directive sur l’électricité de 1996 (Directive 96/92/CE)4 que le marché des produits de base est une conception inappropriée pour l’électricité.

Au cours de la dernière décennie, alors que ses défauts devenaient plus évidents, il a été largement reconnu que la conception existante ne serait pas appropriée pour un marché dominé par des sources de production à faible émission de carbone. Certains soutiennent que les modifications apportées à la conception résoudront le problème… mais les nouvelles conceptions proposées sont remarquablement absentes.

Remarque 1) l’idée  est que le « marché » n’a jusqu’ici fonctionné sans catastrophes  que grâce a des patch ( bricolages) qui sont en contradiction avec son esprit même : mécanismes de capacités, poids des fournissseurs nationaux intégrés et des contras à long terme.

2°) une note plus conséquente consacrée au fonctionnement du marché de l’elcetricité a étén élaborée par les mêmes auteurs (  Pr Steve Thomas, PSIRU  Public Services International Research) A suivre !

6) Critique des propositions de la présidente de la Commission

7.1. Réduction de la demande d’électricité

Les mesures fixent un objectif contraignant pour les États membres de réduire leurs demandes de pointe d’au moins 5 %. L’objectif est de réduire le risque de pannes d’électricité ainsi que la consommation de gaz, ce qui pourrait permettre une réduction supplémentaire des importations de gaz en provenance de Russie.  

La proposition prévoit: « un objectif obligatoire de réduction d’au moins 5 % de  la consommation brute d’électricité pendant certaines heures de pointe couvrant au moins 10 % des heures de chaque mois où les prix devraient être les plus élevés"

L’objectif contraignant s’adresse spécifiquement aux consommateurs qui peuvent offrir de la flexibilité grâce à des offres de réduction de la demande ou de transfert de demande sur une base horaire. » Et devrait être mis en œuvre au moyen de « mesures économiquement efficaces et fondées sur le marché, telles que des enchères ou des appels d’offres pour la participation active de la demande ou l’électricité non consommée ».

Il est donc clair que, contrairement aux projets de propositions initiaux où tous les consommateurs seraient ciblés, l’accent n’est pas mis sur les consommateurs résidentiels. Cela est raisonnable étant donné que ces consommateurs, en particulier les consommateurs à faible revenu, auront déjà réduit leur consommation au minimum en raison des prix élevés, et pourraient même consommer moins que ce qui serait nécessaire pour leur bien-être.

7.2 ) Taxes sur les producteurs inframarginaux et sur les combustibles fossiles

Deux propositions sont à l’étude: l’une taxer les producteurs inframarginaux qui reçoivent des prix beaucoup plus élevés qu’auparavant, bien que leurs coûts restent en grande partie les mêmes; et la seconde,  taxer les combustibles fossiles (pétrole, gaz) qui reçoivent un prix plus élevé encore une fois, malgré leurs coûts qui n’augmentent pas.

Taxes sur les  producteurs inframarginaux

La proposition de la Commission est  que, pour les sources inframarginales - elle mentionne les énergies renouvelables, le nucléaire et le lignite - un plafond de prix ex post soit fixé avec les recettes excédentaires récupérées auprès des producteurs et  redistribué aux consommateurs finaux. Deux propositions sont à l’étude: l’une taxerait les producteurs inframarginaux qui reçoivent des prix beaucoup plus élevés qu’auparavant bien que leurs coûts restent en grande partie les mêmes; l’autre taxant les combustibles fossiles qui reçoivent un prix plus élevé pour leur pétrole et leur gaz, encore une fois, même si leurs coûts n’augmentent pas. La Commission choisit de ne pas qualifier ces mesures d'«impôts exceptionnels », préférant les « contributions de solidarité ». Les taxes exceptionnelles sont toujours susceptibles d’avoir un attrait populaire car elles semblent récupérer les bénéfices excédentaires des entreprises qui réalisent ces bénéfices tandis que celles qui paient les prix élevés souffrent.

La Commission mentionne les énergies renouvelables et le nucléaire comme sources inframarginales. Cependant, ces sources ont des coûts marginaux faibles et ne sont généralement pas en concurrence sur les marchés journaliers. La plupart des énergies renouvelables sont payées à des prix non marchands, par exemple par le biais de tarifs de rachat garantis ou de contrats à prix fixe take-or-pay. Ils ne bénéficient donc généralement pas des prix élevés du marché

Le nucléaire ne peut pas participer de manière significative aux marchés journaliers en raison de son manque de flexibilité et, en raison de ses coûts fixes élevés, il est risqué pour lui de dépendre des prix au comptant pour ses revenus. Ainsi, il a tendance à être acheté et vendu en dehors des bourses de l’électricité via des contrats de couverture. Par exemple, EDF affirme : « En raison de la stratégie d’EDF consistant à vendre à terme sa production, le prix moyen réalisé de l’énergie nucléaire [au Royaume-Uni] en 2022 a été mis sur le marché à un prix moyen réalisé bien inférieur aux prix actuels et prévus du marché. »

Une proportion importante de l’électricité est achetée et vendue avec des générateurs/détaillants intégrés approvisionnant leur propre division de vente au détail

7.3. Mesures de réduction du prix du gaz 7.3.1. Un plafonnement des prix du gaz russe

Il a été proposé dans le discours de la présidente von der Leyen et dans les projets de propositions divulgués que le prix du gaz en provenance de Russie soit plafonné et il y a eu depuis des discussions entre les ministres pour plafonner les prix de tous les pays producteurs. Le niveau du plafond n’a pas été précisé. Toutefois, il n’a pas été fait mention d’un plafonnement des prix dans les propositions approuvées par le Conseil.

La présidente von der Leyen a déclaré que le gaz russe ne représentait que 9 % du gaz importé de l’Union en septembre 2022, contre 40 % avant la hausse des prix du gaz en 2021. Alors que les importations de gaz représentent plus de 90 % des approvisionnements de l’UE, l’impact d’un plafonnement du gaz russe sur les prix à la consommation ne peut être que faible et cette politique semble plus motivée par des considérations politiques (bien que potentiellement valable) que fondée sur le bien-être des consommateurs. D’un point de vue pratique, le risque semble être que Poutine coupe tous les approvisionnements de l’Union, augmentant ainsi la pression sur les prix du gaz. Poutine doit calculer qu’il faudra beaucoup de temps avant que l’Europe choisisse d’acheter du gaz à la Russie et couper les approvisionnements maintenant ne ferait qu’avancer l’inévitable.

D’un point de vue général, la quantité de gaz russe qui devrait être remplacée serait relativement faible, mais pour les pays d’Europe de l’Est fortement dépendants de la Russie pour l’approvisionnement, il peut être pratiquement difficile, voire impossible, de remplacer ces approvisionnements.

L’extension du plafond à d’autres pays producteurs risquerait de nuire aux relations avec les pays producteurs dont l’UE sera dépendante pendant de nombreuses années encore. Si un plafonnement des prix est introduit pour tous les producteurs, les pays producteurs sont susceptibles de diriger leurs approvisionnements vers des pays qui n’ont pas de plafonnement des prix. Un plafonnement du prix du gaz est donc une option qui doit être étudiée très attentivement avant de tenter la mise en œuvre..

 8 ) Conclusions

Au centre de nombreuses analyses du problème se trouve le fonctionnement du marché de gros de l’électricité, ce qui implique qu’il ne fonctionne pas correctement, en particulier le rôle de  la production à partir du gaz naturel qui détermine le prix au comptant.

Cette critique est erronée. Le marché fonctionne entièrement comme il est conçu pour le faire. Les pénuries potentielles et les coûts élevés génèrent des prix élevés qui devraient inciter de nouveaux entrants à moindre coût à entrer sur le marché. Les générateurs inframarginaux, comme cela se produit la plupart du temps, sauf en période de surcapacité, gagnent plus qu’assez pour couvrir leurs coûts. Là encore, il s’agit d’une incitation importante pour inciter les nouveaux entrants sur le marché à faire baisser les prix. Le problème n’est donc pas que le marché fonctionne de manière inappropriée, mais que le modèle choisi est inapproprié pour le marché de gros de l’électricité

Pour ce qui est de passer l’hiver avec des alimentations électriques intactes, la meilleure option pourrait bien être de ne rien faire. Les prix élevés du gaz de gros inciteront les fournisseurs à augmenter leurs volumes, tandis que les prix élevés de l’énergie inciteront les consommateurs à réduire considérablement leur consommation. Cependant, le coût humain d’une telle politique la rend impensable. La Fédération Européenne des Syndicats du Service Public  n’a cessé de le soutenir depuis que la Directive sur l’électricité de 1998 a imposé des marchés de gros concurrentiels.

Il est important que l’UE commence à réfléchir à l’organisation du secteur qui peut répondre au triple objectif d’approvisionnement énergétique,  de prix abordable, de fiabilité et de durabilité. Cependant, il est rarement judicieux de mettre en œuvre des changements de politique à long terme pendant une crise lorsque les perspectives peuvent être faussées par des préoccupations immédiates. Il est important de commencer à réfléchir aux options pour une conception sectorielle qui sera efficace dans un contexte de faible émission de carbone.

Toutefois, en termes d’actions, l’accent doit être mis sur la prise de mesures à court terme pour garantir la sécurité de l’approvisionnement énergétique et protéger les consommateurs des pires effets des prix élevés actuels, la plupart des aides étant destinées à ceux qui sont le moins en mesure de survivre à ces prix élevés. Ces mesures devraient être facilement réversibles lorsque la crise sera terminée

Les trois principales mesures discutées, la réduction de la demande de pointe en électricité, les contributions de « solidarité » des producteurs d’électricité et des sociétés pétrolières et gazières et les réductions du prix du gaz ont des attraits superficiels, mais il est loin d’être clair qu’elles puissent être mises en œuvre à temps pour être utiles, voire pas du tout.

Il est difficile de comprendre pourquoi les mesures de réduction de la demande se concentrent sur les demandes de pointe, étant donné que la pénurie potentielle concerne le carburant et non la capacité de production. La décision de concentrer ces efforts sur les gros consommateurs est sage et il ne doit pas y avoir de pression supplémentaire sur les petits consommateurs, en particulier les consommateurs à faible revenu et vulnérables, afin de réduire davantage leur demande compte tenu du risque pour leur bien-être que cela entraînerait.

Les « taxes  exceptionnelles ont un attrait public clair :  prendre des bénéfices indus à certaines entreprises en les redirigeant vers ceux qui ont besoin d’aide sera populaire. Néanmoins, ces propositions feront l’objet d’une forte résistance, et il est loin d’être certain qu’elles puissent générer  des sommes d’argent importantes

Les propositions visant à réduire le prix du gaz en plafonnant les prix de gros et en subventionnant le gaz pour la production d’électricité sont problématiques. Un plafonnement du prix du gaz russe semble susceptible de forcer la coupure complète des approvisionnements en provenance de Russie, ce qui exercera une pression accrue sur les prix sur les approvisionnements en provenance d’ailleurs.

Un plafonnement du prix payé aux autres producteurs risque de nuire aux relations avec des pays que l’UE peut difficilement se permettre de s’aliéner.