https://gala.gre.ac.uk/id/eprint/37893/7/37893_THOMAS_European_Commission_response_to_the_ebergy_crisis_of_2022.pdf
1) Le constat
Octobre 2022 : L’augmentation des prix du gaz à partir de 2021,
exacerbée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022 et d’autres
problèmes d’approvisionnement énergétique, a conduit à une triple crise : sur le
coût de l’énergie ; sur la fiabilité de l’approvisionnement
énergétique; et sur le changement climatique.
Les mesures qui contribueront à atténuer ces trois problèmes – prix
inabordables, risque de panne d’électricité et non-respect des objectifs de
réduction des émissions de gaz à effet de serre – auront également des
avantages politiques si elles réduisent la dépendance de l’UE vis-à-vis du gaz
russe.
2. Les propositions de la Commission : La présidente von
der Leyen a pris note des mesures déjà prises, notamment:
a) Réduction de la demande notamment de gaz et création
d’une installation commune de stockage de gaz avec un objectif, déjà atteint
début septembre 2022, d’atteindre 80% de capacité.
b) Diversification
loin du pétrole et du gaz russes.
c) Des investissements massifs dans les énergies
renouvelables.
Nous nous concentrons sur les cinq mesures spécifiques proposées par von
der Leyen pour les marchés de l’électricité et du gaz et qui devraient avoir un
effet significatif au cours de l’hiver 2022/23. Il s’agit notamment des
éléments suivants :
1. Réduction de la demande de pointe d’électricité.
2. Un plafond sur les revenus des entreprises produisant de l’électricité à
faible coût, les revenus étant détournés pour soutenir les consommateurs et les
entreprises vulnérables.
3. Une contribution « solidaire » des entreprises de combustibles fossiles
réalisant des bénéfices « inattendus », essentiellement une taxe sur les
bénéfices exceptionnels.
4. Mesures visant à améliorer la liquidité des marchés de l’électricité
afin de contribuer à la sécurisation des marchés à terme.
5. Un plafonnement des prix du gaz russe
Liquidité des marchés de l’électricité : la
liquidité des marchés à terme serait faible et
affecterait la capacité des
sociétés énergétiques à acheter des contrats à long terme, donc leur capacité à
offrir aux consommateurs des offres à prix intéressant parce que les entreprises ne sauront pas quel
prix elles devront payer pour leur électricité. Les mesures de liquidité n’ont
pas été reprises dans la proposition
finale de la Commission et ne sont pas mentionnées dans la proposition adoptée
par le Conseil. Ils semblent encore en cours de discussion, mais bien qu’ils
puissent être utiles, ils auront un impact limité s’ils sont adoptés et ils ne
sont pas discutés plus en détail ici.
Outre les propositions faites par la présidente von der Leyen, d’autres
propositions ont été avancées par les gouvernements des États membres et
pourraient être mises en œuvre. Les principales sont une extension de la
proposition de plafonnement des prix à tous les approvisionnements en gaz
importé et une proposition visant à subventionner le gaz utilisé pour produire
de l’électricité.
Aux fins de l’analyse, il est utile de diviser les propositions en trois
groupes: celles qui visent à réduire la demande; ceux conçus pour générer des
fonds provenant de taxes exceptionnelles qui pourraient être recyclées pour
soutenir les consommateurs vulnérables et à faible revenu; et celles visant à
réduire le prix du gaz.
3. Les causes du problème Manque de ressources disponibles – tensions
sur le gaz
L’invasion de l’Ukraine par la Russie, qui a entraîné des sanctions contre
la Russie et une action de la Russie pour réduire les approvisionnements en gaz
de l’Europe, a exacerbé les problèmes d’approvisionnement en gaz qui existaient
déjà. Le prix international du gaz avait déjà augmenté de 400 % entre avril et
octobre 2021 (ACER, 2021).
De graves problèmes sont apparus dans le secteur nucléaire Français avec,
en moyenne, environ la moitié des réacteurs nucléaires français hors service
pour 2022, réduisant la production attendue d’environ un quart par rapport à il
y a 3-4 ans. Cela a conduit la France à importer d’importantes quantités
d’électricité généralement produite à partir de gaz. Ces problèmes devraient se
poursuivre jusqu’en 2023. À tout moment et tout au long de l’hiver, une poignée
d’autres réacteurs seront également fermés pendant plusieurs mois pour les
mises à niveau requises par l’examen périodique de la sûreté de 10 ans afin de
permettre la prolongation de la durée de vie.
EDF prévoit que sa production nucléaire en 2022 sera de 280-300TWh contre
393TWh en 2018. .
En conséquence, la France sera un importateur net d’électricité toute
l’année en 2022 et 2023 au lieu de seulement pendant les mois d’hiver et un
hiver froid mettra le système français sous forte pression en raison du niveau
élevé d’utilisation du chauffage électrique en France. Certains de ces
réacteurs seront remis en service avant l’hiver 2022/23, une fois le
rechargement en combustible et l’entretien de routine terminés. Cependant, 12
des 56 réacteurs sont fermés en raison de graves problèmes de corrosion
auxquels il faudra au moins un an pour remédier avec d’autres réacteurs
potentiellement touchés.
La sécheresse de l’été 2022 a
également affecté la disponibilité hydroélectrique dans toute l’Europe.
Remarques : oui, bon en ce qui concerne le Grand Carénage, 8 unités de 900 MW sont
revenues du grand carénage depuis 2020 soit 4 par ans, durée 6 mois environ ,
et ceci malgré le Covid
Et un autre facteur important non mentionné a été la baisse de la vitesse des vents sur
toute l’Europe du Nord qui a entrainé un déficit de près de 30% de la
production éolienne, partiellement compensé par du gaz
4) Les causes du
problème : le modèle des marchés du gaz et de
l’électricité
Les problèmes à l’origine des
prix élevés de l’énergie peuvent être divisés en deux catégories : ceux qui
affectent directement les prix de gros et de détail du gaz et ceux qui influent
sur les prix de l’électricité. Un
élément clé du problème est l’utilisation du modèle de marché des produits de
base pour le commerce international du gaz, les marchés nationaux de gros du
gaz et les marchés nationaux de gros de l’électricité.
Le modèle des produits de base,
utilisé pour la plupart des produits de base échangés à l’échelle
internationale, est basé sur les marchés au comptant internationaux dans
lesquels les produits de base sont négociés à des prix visibles. Le prix au
comptant est fixé par le prix offert par le producteur le plusélevé . Le marché
comprendrait également plusieurs produits dérivés et instruments tels que des
contrats à long terme, des contrats à terme et des options, mais le prix de
ceux-ci serait fortement influencé et généralement indexé, du moins en partie,
sur le prix au comptant du jour. Les avantages revendiqués de ce modèle sont:
- Il fournirait un prix de
référence visible et facilement calculé qui déterminerait ou aurait une forte
influence par indexation sur le prix
payé pour le produit.
- L’offre et la demande
s’équilibreraient généralement parce que le marché paierait suffisamment pour
couvrir les coûts du producteur le plus coûteux nécessaire pour répondre à la
demande et qu’il en résulterait la combinaison de fournisseurs la moins
coûteuse utilisée pour répondre à la demande.
- Les signaux de prix du marché
stimuleraient les investissements nécessaires dans de nouvelles capacités,
incitant les producteurs potentiels à entrer sur le marché et forçant les
producteurs à prix élevés à quitter le marché si le prix au comptant est inférieur
à leur coût de production. Des prix élevés tendraient également à réduire la
consommation réduisant les prix et des prix bas tendraient à augmenter la
consommation en augmentant les prix
-En période de pénurie, il y a souvent une prime de prix en plus des coûts
du producteur marginal, car les producteurs exploitent leur pouvoir de marché
pour faire monter les prix. Cependant, en période d’excédent, les prix
s’effondreront, les producteurs étant prêts à vendre à des prix aussi bas que
leurs coûts marginaux plutôt que leurs coûts totaux, de sorte qu’ils auront au
moins un revenu net même si cela ne couvre pas leurs coûts totaux. Ce revenu
peut leur permettre de survivre jusqu’à ce que les prix augmentent, mais la
position de ne pas couvrir intégralement les coûts n’est viable que pendant une
courte période et le fournisseur devrait éventuellement quitter le marché si
les prix payés continuent à être inférieurs à leurs coûts.
5) Pourquoi ça ne fonctionne pas !
Un modéle de marché inadapté entrainant des fluctuations
trop importantes : La hausse
et la baisse spectaculaires des prix, connues sous le nom de « cycle
porcin », sont caractéristiques des marchés des produits de base. Les
pénuries entraînent des investissements qui font baisser les prix, ce qui
entraîne à son tour la sortie des producteurs à coûts élevés, ce qui fait
remonter les prix. L’amplitude des fluctuations dépendra des caractéristiques du
produit. Par exemple, une marchandise avec des substituts prêts à l’emploi et
qui est facilement stockée sera capable de tolérer un déséquilibre entre
l’offre et la demande beaucoup plus facilement qu’une marchandise sans ces
caractéristiques.
Pour l’électricité, les possibilités de stockage sont
très limitées et uniquement à court terme (quelques heures avec des
batteries) et il n’y a généralement pas de substituts. En outre, il est nécessaire que l’offre et la
demande s’équilibrent toujours si l’on veut éviter un effondrement
catastrophique du système. C’est l’une des principales questions soulevées
par l’utilisation d’un tel marché pour les marchés nationaux de l’électricité.
Le dogme de la concurrence : Le dogme
primordial de la Commission, c’est que les consommateurs ont le
« droit » de choisir leur fournisseur d’électricité. Toutefois, étant
donné que l’électricité est un produit standard, s’il n’y a pas d’avantage
économique à avoir le choix et parce que les coûts supplémentaires imposés par
la concurrence - duplication des fonctions, perte d’économies d’échelle -
peuvent augmenter les prix, il peut s’agir d’un droit qui n’a aucun avantage
pour les consommateurs et dont ils ne veulent pas.
Pour l’électricité,
le marché de gros concurrentiel n’est pas un modèle viable
Pour qu’un marché de gros concurrentiel de l’électricité
puisse être jugé efficace, il doit répondre à au moins trois critères.:
- Il doit fixer un prix de référence qui détermine le prix auquel la majeure
partie de l’électricité est achetée et vendue, directement ou indirectement via
l’indexation des contrats.
- Il devrait offrir une place d’échange pour acheter et vendre de
l’électricité à des prix fiables et reflétant les coûts, afin que les nouveaux vendeurs
(producteurs) et acheteurs (détaillants) puissent entrer sur le marché et
empêcher les acteurs existants d’exploiter leur pouvoir de marché, les nouveaux
entrants sachant qu’ils seront en mesure de concurrencer équitablement les
autres acheteurs/vendeurs.
- Il
devrait fournir des signaux de prix en temps opportun afin que les prix
élevés reflétant une pénurie potentielle d’électricité réduisent la demande et
stimulent les investissements à temps pour prévenir les pénuries d’électricité.
En période de bas prix/capacité
excédentaire, les fournisseurs qui ne peuvent pas rivaliser à ces bas prix
seront évincés du marché.
Aucun marché de gros de l’électricité de l’UE n’a satisfait aux trois
critères, même lorsque la capacité de
combustible fossile était une option acceptable pour une nouvelle capacité de
production
Étant donné que le délai de
construction, même pour une nouvelle capacité de production construite
rapidement, est de cinq ans ou plus, il semble peu probable que les signaux de
prix aient jamais été un mécanisme suffisamment fiable pour équilibrer l’offre
et la demande.
Assurer l’équilibre de l’offre et de la demande par ce mécanisme fait l’hypothèse
peu plausible qu’une capacité suffisante sera suffisamment rentable pour
répondre à la demande même aux pics de consommation..
Contrairement à d’autres produits
de base, le producteur d’électricité marginal (le plus cher) ne sera requis que
quelques heures par an et, lors d’un hiver doux, pourrait ne pas être
nécessaire du tout et les propriétaires de centrales ne recevraient aucun
revenu. Pour que les producteurs de
pointe soient économiquement viables, le prix aux heures de pointe doit être
très élevé afin qu’ils génèrent suffisamment de revenus pour couvrir leurs
coûts fixes.
Pour dissiper ces préoccupations
concernant la construction de nouvelles capacités de production et le maintien
en ligne des centrales de pointe, de
nombreux États membres ont introduit des enchères de capacité pour produire la
nouvelle capacité nécessaire et des paiements de capacité pour récompenser
les producteurs simplement pour avoir promis d’être disponibles pour produire
si nécessaire. Ces mesures répondent
à un besoin évident… mais elles sont en contradiction avec le modèle du marché
EPSU (European Public Sector
Union) a fait valoir depuis l’adoption
de la Directive sur l’électricité de 1996 (Directive 96/92/CE)4 que le marché
des produits de base est une conception inappropriée pour l’électricité.
Au cours de la dernière décennie,
alors que ses défauts devenaient plus évidents, il a été largement reconnu que la conception existante ne serait pas
appropriée pour un marché dominé par des sources de production à faible
émission de carbone. Certains soutiennent que les modifications apportées à
la conception résoudront le problème… mais les nouvelles conceptions proposées
sont remarquablement absentes.
Remarque 1) l’idée est que le
« marché » n’a jusqu’ici fonctionné sans catastrophes que grâce a des patch ( bricolages) qui sont
en contradiction avec son esprit même : mécanismes de capacités, poids des
fournissseurs nationaux intégrés et des contras à long terme.
2°) une note plus conséquente consacrée au fonctionnement du marché de
l’elcetricité a étén élaborée par les mêmes auteurs ( Pr Steve Thomas, PSIRU Public Services International Research) A
suivre !
6) Critique des propositions de la présidente de la
Commission
7.1. Réduction de la demande d’électricité
Les mesures fixent un objectif contraignant pour les États membres de réduire leurs demandes de pointe d’au moins 5 %. L’objectif est de réduire le risque de pannes d’électricité ainsi que la consommation de gaz, ce qui pourrait permettre une réduction supplémentaire des importations de gaz en provenance de Russie.
La proposition prévoit: « un objectif obligatoire de réduction d’au moins 5 % de la consommation brute d’électricité pendant certaines heures de pointe couvrant au moins 10 % des heures de chaque mois où les prix devraient être les plus élevés"
L’objectif contraignant s’adresse spécifiquement aux
consommateurs qui peuvent offrir de la flexibilité grâce à des offres de
réduction de la demande ou de transfert de demande sur une base horaire. » Et
devrait être mis en œuvre au moyen de « mesures économiquement efficaces
et fondées sur le marché, telles que des enchères ou des appels d’offres pour
la participation active de la demande ou l’électricité non consommée ».
Il est donc clair que, contrairement aux projets de propositions initiaux
où tous les consommateurs seraient ciblés, l’accent n’est pas mis sur les
consommateurs résidentiels. Cela est raisonnable étant donné que ces
consommateurs, en particulier les consommateurs à faible revenu, auront déjà
réduit leur consommation au minimum en raison des prix élevés, et pourraient
même consommer moins que ce qui serait nécessaire pour leur bien-être.
7.2 ) Taxes sur les producteurs inframarginaux et sur les
combustibles fossiles
Deux propositions sont à l’étude: l’une taxer les producteurs
inframarginaux qui reçoivent des prix beaucoup plus élevés qu’auparavant, bien
que leurs coûts restent en grande partie les mêmes; et la seconde, taxer les combustibles fossiles (pétrole,
gaz) qui reçoivent un prix plus élevé encore une fois, malgré leurs coûts qui
n’augmentent pas.
Taxes sur les producteurs inframarginaux
La proposition de la Commission est que, pour les sources inframarginales - elle
mentionne les énergies renouvelables, le nucléaire et le lignite - un plafond de
prix ex post soit fixé avec les recettes excédentaires récupérées auprès des
producteurs et redistribué aux
consommateurs finaux. Deux propositions sont à l’étude: l’une taxerait les
producteurs inframarginaux qui reçoivent des prix beaucoup plus élevés
qu’auparavant bien que leurs coûts restent en grande partie les mêmes; l’autre taxant
les combustibles fossiles qui reçoivent un prix plus élevé pour leur pétrole et
leur gaz, encore une fois, même si leurs coûts n’augmentent pas. La Commission
choisit de ne pas qualifier ces mesures d'«impôts exceptionnels »,
préférant les « contributions de solidarité ». Les taxes exceptionnelles
sont toujours susceptibles d’avoir un attrait populaire car elles semblent
récupérer les bénéfices excédentaires des entreprises qui réalisent ces
bénéfices tandis que celles qui paient les prix élevés souffrent.
La Commission mentionne les énergies renouvelables et le
nucléaire comme sources inframarginales. Cependant, ces sources ont des
coûts marginaux faibles et ne sont généralement pas en concurrence sur les
marchés journaliers. La plupart des énergies renouvelables sont payées à des
prix non marchands, par exemple par le biais de tarifs de rachat garantis ou de
contrats à prix fixe take-or-pay. Ils ne bénéficient donc généralement pas des
prix élevés du marché
Le nucléaire ne peut pas
participer de manière significative aux marchés journaliers en raison de son
manque de flexibilité et, en raison de ses coûts fixes élevés, il est risqué
pour lui de dépendre des prix au comptant pour ses revenus. Ainsi, il a
tendance à être acheté et vendu en dehors des bourses de l’électricité via des
contrats de couverture. Par exemple, EDF affirme : « En raison de la stratégie
d’EDF consistant à vendre à terme sa production, le prix moyen réalisé de
l’énergie nucléaire [au Royaume-Uni] en 2022 a été mis sur le marché à un prix
moyen réalisé bien inférieur aux prix actuels et prévus du marché. »
Une proportion importante de l’électricité est achetée et
vendue avec des générateurs/détaillants intégrés approvisionnant leur propre
division de vente au détail
7.3. Mesures de
réduction du prix du gaz 7.3.1. Un plafonnement des prix du gaz russe
Il a été proposé dans le discours
de la présidente von der Leyen et dans les projets de propositions divulgués
que le prix du gaz en provenance de Russie soit plafonné et il y a eu depuis
des discussions entre les ministres pour plafonner les prix de tous les pays
producteurs. Le niveau du plafond n’a pas été précisé. Toutefois, il n’a pas
été fait mention d’un plafonnement des prix dans les propositions approuvées
par le Conseil.
La présidente von der Leyen a
déclaré que le gaz russe ne représentait que 9 % du gaz importé de l’Union en
septembre 2022, contre 40 % avant la hausse des prix du gaz en 2021. Alors que
les importations de gaz représentent plus de 90 % des approvisionnements de
l’UE, l’impact d’un plafonnement du gaz
russe sur les prix à la consommation ne peut être que faible et cette politique
semble plus motivée par des considérations politiques (bien que potentiellement
valable) que fondée sur le bien-être des consommateurs. D’un point de vue pratique, le risque
semble être que Poutine coupe tous les approvisionnements de l’Union,
augmentant ainsi la pression sur les prix du gaz. Poutine doit calculer
qu’il faudra beaucoup de temps avant que l’Europe choisisse d’acheter du gaz à
la Russie et couper les approvisionnements maintenant ne ferait qu’avancer
l’inévitable.
D’un point de vue général, la quantité de gaz russe qui devrait être
remplacée serait relativement faible,
mais pour les pays d’Europe de l’Est fortement dépendants de la Russie pour l’approvisionnement,
il peut être pratiquement difficile, voire impossible, de remplacer ces
approvisionnements.
L’extension du plafond à d’autres pays producteurs
risquerait de nuire aux relations avec les pays producteurs dont l’UE sera
dépendante pendant de nombreuses années encore. Si un plafonnement des prix est
introduit pour tous les producteurs, les pays producteurs sont susceptibles de
diriger leurs approvisionnements vers des pays qui n’ont pas de plafonnement
des prix. Un plafonnement du prix du gaz est donc une option qui doit être
étudiée très attentivement avant de tenter la mise en œuvre..
8 ) Conclusions
Au centre de nombreuses analyses du problème se trouve le
fonctionnement du marché de gros de l’électricité, ce qui implique qu’il ne
fonctionne pas correctement, en particulier le rôle de la production à partir du gaz
naturel qui détermine le prix au comptant.
Cette critique est erronée. Le marché fonctionne
entièrement comme il est conçu pour le faire. Les pénuries
potentielles et les coûts élevés génèrent des prix élevés qui devraient inciter
de nouveaux entrants à moindre coût à entrer sur le marché. Les générateurs
inframarginaux, comme cela se produit la plupart du temps, sauf en période de
surcapacité, gagnent plus qu’assez pour couvrir leurs coûts. Là encore, il
s’agit d’une incitation importante pour inciter les nouveaux entrants sur le
marché à faire baisser les prix. Le
problème n’est donc pas que le marché fonctionne de manière inappropriée, mais
que le modèle choisi est inapproprié pour le marché de gros de l’électricité
Pour ce qui est de passer l’hiver avec des alimentations électriques
intactes, la meilleure option pourrait bien être de ne rien faire. Les prix
élevés du gaz de gros inciteront les fournisseurs à augmenter leurs volumes,
tandis que les prix élevés de l’énergie inciteront les consommateurs à réduire
considérablement leur consommation. Cependant,
le coût humain d’une telle politique la rend impensable. La Fédération Européenne des Syndicats du
Service Public n’a cessé de le soutenir
depuis que la Directive sur l’électricité de 1998 a imposé des marchés de gros
concurrentiels.
Il est important que l’UE commence à réfléchir à l’organisation du secteur
qui peut répondre au triple objectif d’approvisionnement énergétique, de prix abordable, de fiabilité et de
durabilité. Cependant, il est rarement judicieux de mettre en œuvre des
changements de politique à long terme pendant une crise lorsque les
perspectives peuvent être faussées par des préoccupations immédiates. Il est important de commencer à réfléchir
aux options pour une conception sectorielle qui sera efficace dans un contexte
de faible émission de carbone.
Toutefois, en termes d’actions, l’accent doit être mis
sur la prise de mesures à court terme pour garantir la sécurité de
l’approvisionnement énergétique et protéger les consommateurs des pires effets
des prix élevés actuels, la plupart des aides étant destinées à ceux qui sont le
moins en mesure de survivre à ces prix élevés. Ces mesures devraient être
facilement réversibles lorsque la crise sera terminée
Les trois principales mesures
discutées, la réduction de la demande de pointe en électricité, les
contributions de « solidarité » des producteurs d’électricité et des
sociétés pétrolières et gazières et les réductions du prix du gaz ont des
attraits superficiels, mais il est loin d’être clair qu’elles puissent être
mises en œuvre à temps pour être utiles, voire pas du tout.
Il est difficile de comprendre
pourquoi les mesures de réduction de la demande se concentrent sur les demandes
de pointe, étant donné que la pénurie potentielle concerne le carburant et non
la capacité de production. La décision
de concentrer ces efforts sur les gros consommateurs est sage et il ne doit pas
y avoir de pression supplémentaire sur les petits consommateurs, en particulier
les consommateurs à faible revenu et vulnérables, afin de réduire davantage
leur demande compte tenu du risque pour leur bien-être que cela entraînerait.
Les « taxes exceptionnelles ont un attrait public clair : prendre des bénéfices indus à certaines
entreprises en les redirigeant vers ceux qui ont besoin d’aide sera populaire.
Néanmoins, ces propositions feront l’objet d’une forte résistance, et il est
loin d’être certain qu’elles puissent générer des sommes d’argent importantes
Les propositions visant à réduire
le prix du gaz en plafonnant les prix de gros et en subventionnant le gaz pour
la production d’électricité sont problématiques. Un plafonnement du prix du gaz
russe semble susceptible de forcer la coupure complète des approvisionnements
en provenance de Russie, ce qui exercera une pression accrue sur les prix sur
les approvisionnements en provenance d’ailleurs.
Un plafonnement du prix payé aux
autres producteurs risque de nuire aux relations avec des pays que l’UE peut
difficilement se permettre de s’aliéner.
